История зарождения и развития коррупции в россии. Причины возникновения коррупции в россии Эммануил понятие коррупция
Тема 2. Генезис коррупции и взяточничества.
ЛЕКЦИЯ 2
2.1. История возникновение и развитие коррупции.
2.2. Характеристика коррупционных отношений в России.
2.3. Современное состояние коррупции и взяточничества в России.
С явлением коррупции история знакома уже очень давно. Еще Аристотель говорил: «Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться». О взятках упоминается и в древнеримских 12 таблицах; в Древней Руси митрополит Кирилл осуждал «мздоимство» наряду чародейством и пьянством. При Иване IV Грозном впервые был казнен дьяк, получивший свыше положенного жареного гуся с монетами.
В Российском уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1885г., действовавшее в России до октября 1917 г.) уже различался состав получения взятки – мздоимства и лихоимства.
Также Ш. Монтескье отмечал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела». Соответственно проявления коррупции обнаруживаются как в государствах с тоталитарным, так и демократическим режимом, в экономически и политически слаборазвитых странах и супердержавах. В принципе нет таких стран, которые могли бы претендовать на исключительное целомудрие.
Впервые цивилизованное человечество столкнулось с явлением коррупции в самые древнейшие времена, позже находим ее признаки по существу повсеместно.
Например, одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается еще в клинописях древнего Вавилона. Как следует из расшифрованных текстов, относящихся к середине третьего тысячелетия до нашей эры, уже тогда перед шумерским царем Урукагином весьма остро стояла проблема пресечения злоупотреблений судей и чиновников, вымогавших незаконные вознаграждения.
С аналогичными вопросами сталкивались и правители древнего Египта. Документы, обнаруженные в процессе археологических исследований, свидетельствуют и о массовых проявлениях коррупции в Иерусалиме в период после вавилонского пленения евреев в 597 - 538 гг. до Рождества Христова.
Тема коррупции обнаруживается и в библейских текстах. Более того, о ее наличии и вреде с горечью говорят многие авторы. Например, в одной из книг библии Книге премудрости Иисуса сына Сирахова отец наставляет сына: «Не лицемерь перед устами других и будь внимателен к устам твоим... Да не будет рука твоя распростерта к принятию... Не делай зла, и тебя не постигнет зло; удаляйся от неправды и она уклонится от тебя... Не домогайся сделаться судьею, чтобы не оказаться бессильным сокрушить неправду, чтобы не убояться когда-либо лица сильного и не положить тени на правоту твою...». Нетрудно заметить, что сам характер наставлений свидетельствует, что библейскому обществу были достаточно знакомы факты подкупа судей и нечестного правосудия.
Не избежала проявлений и расцвета коррупции и античная эпоха. Ее разрушительное влияние было одной из причин распада Римской империи.
Более поздние периоды западно-европейской истории также сопровождались развитием коррупционных отношений. При этом их присутствие в жизни и делах общества получило отражение не только в исторических документах, но и во многих художественных произведениях таких мастеров, как Чосер («Кентерберийские рассказы»), Шекспир («Венецианский купец», «Око за око»), Данте («Ад» и «Чистилище»). Так, еще семь веков тому назад Данте поместил коррупционеров в самые темные и глубокие круги Ада. Историей объясняют его неприязнь к коррупции политическими соображениями автора, ибо Данте считал мздоимство причиной падения Итальянских республик и успешности своих политических противников.
Многие известные западные мыслители уделяли исследованию проявлений коррупции немало внимания. Как представляется, весьма и всесторонне в этом смысле исследовал ее истоки Никколо Макиавелли. Характерно, что многие его воззрения на эту проблему весьма актуальны и сегодня. Достаточно вспомнить его образное сравнение коррупции с чахоткой, которую вначале трудно распознать, но легче лечить, а если она запущена, то «хотя ее легко распознать, но излечить трудно».
1.2. Характеристика коррупционных отношений в России.
Россия в смысле наличия коррупционных отношений не была и не является исключением из общего правила. Их формирование и развитие также имеет многовековую историю. В частности, одно из первых письменных упоминаний о посулах как незаконном вознаграждении княжеским наместникам относится еще к концу XIV века. Соответствующая норма была закреплена в так называемой Двинской уставной грамоте (Уставная грамота Василия I), а позже уточнена в новой редакции Псковской Судной грамоты. Можно предположить, что эти источники лишь констатировали наличие подобных деяний, которые явно имели место намного раньше своего официального нормативного закрепления.
Распространенность лихоимства (взяточничества) в России была столь значительной, что по Указу Петра Первого от 25 августа 1713 года и позднейшим «узаконениям» лихоимцам была определена в качестве наказания смертная казнь. Однако и она не слишком устрашала казнокрадов. Чтобы представить себе хотя бы приблизительные масштабы продажности российских чиновников, достаточно вспомнить такие исторические персонажи, как дьяки и подьячие царских приказов допетровского и столоначальники поздних периодов, весьма вороватого сподвижника Петра Первого князя А. Д. Меншикова, казненного при Петре же за казнокрадство и лихоимство сибирского губернатора Гагарина, казнокрадов и взяточников высочайшего уровня из ближнего окружения последнего российского императора.
Весьма любопытна в этом плане направленная императору Николаю I «Записка Высочайше учрежденного Комитета для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления», относящаяся к августу 1827 года. В этом документе с исключительной скрупулезностью рассматриваются причины распространения коррупционных отношений в государственном аппарате, дается классификация форм коррумпированного поведения, предлагаются меры по противодействию данному явлению.
В частности, среди основных причин упоминаются «редкость людей истинно правосудных», «склонность к любостяжанию, самим устройством жизни непрестанно раздражаемая и никакими действительными препонами не стесняемая», низкий уровень окладов чиновников, которые «...не преподают никаких средств к приличному себя содержанию... не дают ни малейшей возможности за удовлетворением ежедневных жизненных потребностей уделить что-то на воспитание детей, на первое вспомоществование при определении их на службу, или хотя на малое награждение дочерей при выдаче в замужество». Это способствует тому, что врученную ему Правительством власть чиновник употребляет «в пользу корыстных видов, преступает во всех возможных случаях те законы, кои вверены его хранению, одним словом, побуждается лихоимство».
Интересен и предлагаемый перечень форм коррупционного поведения, в частности подкупов. Они «бывают различны: подарки, посулы, обещания, предложения услуг собственных своих покровителей, прельщения всякого рода; угадывают склонности Судей, отыскивают знакомства их и связи; если кого-то из них не успеют задобрить лично, то стараются подкупить в родственнике, в друге, в благодетеле. Познание человека нам открывает, что в тех случаях, где стекаются частные выгоды, с оными неразлучно связано большее или меньшее злоупотребление».
Что касается мер борьбы с продажностью чиновничества, то на первое место предлагалось поставить «скорейшее издание полного систематического свода законов, какие по каждой отрасли Государственного Правления должны служить единообразным руководством в производстве и решении дел без изъятия»; «отмена законов тех, кои очевидно способствуют к умышленным проволочкам, притеснениям и к вынуждению взяток»; «установление во всех частях Государственного управления таких окладов жалования, кои бы сколько-нибудь соразмерны были с потребностями существования в том звании, в каком кто проходит поприще службы, и тем самым останавливали бы служащих от поползновения к самовольному в крайности удовлетворению сих потребностей, лихоимством»; «установление справедливой соразмерности в наказаниях» так, чтобы «вред или чувствительность наказания превосходила выгоду, приобретаемую от преступления», а «чувствительность наказания за повторенное преступление превосходила выгоду не только приобретенную чрез преступление, но и всю ту выгоду, которая могла бы приобретена быть чрез все повторенные преступления в человеке, в коем порок обратился в привычку»; «строжайшее не на одной бумаге, но на самом деле наблюдение за точным исполнением Высочайших Указов, ограждающих судебную власть от влияния Главноначальствующих в разных частях Государственного управления»; «введение гласности в производстве суда, и вообще в отправлении канцелярской службы, исключая тех только дел, которые по особенной важности Высшим Правительством из сего изъемлемы будут».
Тем не менее, все эти благие рекомендации в принципе так и остались нереализованными, а чиновничий аппарат все более и более погружался в пучину коррупции. Не случайно нравы, царившие в чиновничьей среде, в том числе коррупционные деяния и их участники, получили яркое отображение не только в исторических документах, но и произведениях великих русских писателей Н. В. Гоголя, М. Е. Салтыкова-Щедрина, И. И. Лажечникова, А. В. Сухово-Кобылина, А. П. Чехова и многих других.
Издревле в России были три формы коррупции: почести, оплата услуг и посулы. Подношения в виде почести выражали уважение к тому, кто ее удостаивался. Уважительное значение «почести» проявляется и в русском обычае одаривать уважаемого человека, и в особенности, высокое начальство, хлебом-солью. Но уже в XVII в. «почесть» все больше приобретала значение разрешенной взятки. И, конечно, мздоимство в России расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам.
Другая форма подношений чиновникам связана с расходом на само ведение и оформление дел. Доходы чиновников в виде оплаты на ведение и оформление дел учитывались при определении им жалования: если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалования. То есть практика «кормления от
Третья форма коррупции – посулы, т. е. плата за благоприятное решение дел, за совершение незаконных деяний. Чаще всего «посулы» выражались в переплатах за услуги, за ведение и оформление дел, и поэтому граница между двумя формами коррупции была размытой и едва различимой.
Достаточно вспомнить яркие образы переродившихся советских служащих, созданные В. Маяковским, И. Ильфом и Е. Петровым, М. Зощенко и другими авторами. И это при том, что Ленин считал взяточничество одним из опаснейших пережитков и требовал для борьбы с ним самых суровых, подчас «варварских», по его выражению, мер борьбы. В письме члену коллегии Наркомюста Курскому он требовал: «Необходимо тотчас, с демонстративной быстротой, внести законопроект, что наказания за взятку (лихоимство, подкуп, сводка для взятки, и прочее и тому подобное) должны быть не ниже десяти лет тюрьмы и, сверх того, десяти лет принудительных работ». Суровость мер в борьбе со взяточничеством объяснялась тем, что большевиками оно рассматривалось не только как позорный и отвратительный пережиток старого общества, но и как попытка эксплуататорских классов подорвать основы нового строя. В одной из директив РКП (б) прямо отмечалось, что громадное распространение взяточничества, тесно связанное с общей некультурностью основной массы населения и экономической отсталостью страны грозит развращением и разрушением аппарата рабочего государства.
Тем не менее, несмотря на суровость правовых мер воздействия к взяточникам, искоренить это явление не удалось, так и не были устранены основные причины его, многие из которых были обозначены еще в упомянутой выше записке российскому императору Николаю I. Даже во времена тоталитарного правления И. Сталина вирус коррупции не был истреблен, хотя, безусловно, следует признать, что модель сталинского квазисоциализма внешне казалась наименее коррумпированной. Однако не следует забывать, что тоталитаризм, основанный на политическом и экономическом терроре, и других странах также внешне проявлялся как мало коррумпированный (классический пример гитлеровская Германия), что на самом деле не соответствовало действительности.
Еще сегодня не только пожилым, но и россиянам среднего возраста памятны массовые факты поборов и взяточничества за получение государственного жилья, за выделение торговым предприятиям и продажу покупателям «по блату» дефицитных промышленных и продовольственных товаров, за прием в престижные вузы, за командировки за границу и тому подобное, о чем в свое время немало сообщала людская молва я даже пресса. И это при том, что номинально взяточничество каралось весьма строго - вплоть до высшей меры наказания по уголовному закону: смертной казни.
К выводу о широком распространении коррупции в конце эпохи социализма позволяют прийти не только материалы судебных процессов и прессы 1970-1980-х годов, но и проведенного одним из них в 1990 году изучения этой проблемы в ряде регионов России и некоторых союзных республик тогда еще существовавшего СССР. Его результаты свидетельствуют, что различные виды коррупционного поведения, в том числе в уголовно наказуемых и поэтому наиболее опасных формах, уже тогда были присущи практически всем союзным, республиканским, краевым и областным государственным и партийным органам, не говоря уже о местных. Наиболее пораженными в этом плане оказались структуры, осуществлявшие финансовое и материально-техническое обеспечение хозяйствующих субъектов, внешнеэкономические связи, организующие и контролирующие сферы товарного распределения и социальной поддержки населения. При этом если умолчать об этих явлениях уже не представлялось возможным, то они преподносились как некие издержки функционирования органов власти либо отдельные факты, не вытекающие из существовавшей системы.
Все это создало весьма благоприятную почву для дальнейшего внедрения коррупции в общественные отношения при либерализации экономических и социально-политических условий в стране на рубеже 1990-х годов. И, в конечном счете, привело к тому, что в последние годы даже при сохраняющейся уголовной ответственности взятки стали браться, по существу, открыто. Результаты проведенного уже в 1999-2000 годах исследования показывают, в частности, что при относительно стабильном общем количестве лиц, изобличаемых во взяточничестве на протяжении последних 12-15 лет, сегодня к ответственности за это деяние удается привлечь всего одного из двух-двух с половиной тысяч лиц, совершивших данное преступление (т. е. более чем в двадцать раз меньше, чем в конце 1980-х-начале 1990-х годов). Это по существу если не формально, то практически декриминализировало взяточничество как вид преступления. Интересно, что из числа осуждаемых сегодня за взяточничество до половины составляют представители правоохранительных структур, что свидетельствует о высокой степени коррумпированности именно тех, на кого по идее власть и население должны рассчитывать как на главную опору в противодействии правонарушителям.
Раздел 1. История коррупции.
Раздел 2. Типология.
Раздел 3. Вред от коррупции .
Раздел 4. Причины.
Раздел 5. Борьба с коррупцией .
Раздел 6. Экономический анализ коррупции.
Раздел 7. Области распространения коррупции.
Раздел 8. Коррупция в зеркале российских СМИ: от серьезного до курьезного.
Коррупция — это термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной дохода, противоречащее законодательству и моральным установкам.
История коррупции
В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие "служащие" довольствовались только фиксированным "жалованием". Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.
На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: "Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции". В этот время в римском праве появился специальный термин, который был синонимом слов "портить", "подкупать" и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений.
продажа сырьевых товаров по ценам ниже рыночных
Районирование, поскольку оно влияет на стоимость земли
Добыча природных ресурсов
продажа государственных активов, в особенности государственных предприятий
Предоставление монопольной власти к определённому виду коммерческой (в особенности экспортно-импортной) деятельности
контроль над теневой экономикой и нелегальным бизнесом (вымогательство, защита от преследования, уничтожение конкурентов и т. д.)
Назначение на ответственные посты в органах власти.
Приведённые ниже формы коррупции относятся в первую очередь к судьям, однако в случае административных правонарушений могут относиться и к должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела (органам внутренних дел, органам пожарного надзора, налоговым, таможенным органам и т. д.)
«Вилки» в законодательстве. Многие нормы позволяют судье выбирать между мягкой и жёсткой мерами наказания, чтобы он мог максимально учесть степень вины, тяжесть правонарушения и иные обстоятельства. При этом у судьи появляется рычаг воздействия на совершившего правонарушение гражданина. Чем больше разница между верхним и нижним пределами наказания, тем большую взятку будет готов заплатить гражданин.
Альтернативное административное взыскание. Существуют нормы права с наложением альтернативного административного взыскания, например, или арест. От большинства норм - «вилок» их отличает не только более широкий диапазон наказаний (и, следовательно, более сильная мотивация у нарушителя к даче взятки), но и то, что правосудие осуществляют представители исполнительной, а не судебной, власти. Многие юристы полагают, что использование санкций подобного вида оправдано только в уголовном судебном процессе , но имеет под собой мало оснований в процессе административном: «Во-первых, судебный построен на принципах открытости (гласности), состязательности, устности и непосредственности разбирательства. При административном же производстве гражданин в большинстве случаев остается один на один с представителем власти. Во-вторых, даже самая высокая мера наказания за административное правонарушение не настолько тяжка для правонарушителя, как в уголовном праве, чтобы её имело смысл дифференцировать».
Переквалификация состава правонарушения. Другой разновидностью «вилок» является дублирование состава правонарушения в различных кодексах. Это открывает возможности для переквалификации совершённого правонарушения в более мягкую категорию (например, из уголовного - гражданское). Разграничить преступления и другие правонарушения часто сложно в силу размытости формулировок законодательства, и в таких ситуациях судьи (либо должностные лица) принимают решение по своему усмотрению, что открывает возможности для взяток и вымогательства.
Не денежные потери граждан. Некоторые нормы права могут вызывать коррупцию, если накладывают на индивида связанные с подчинением норме права потери. Даже в случае, когда сумма штрафа и взятки за преступление номинально равны, стоит заметить что оплата штрафа сопровождается не денежными издержками времени на совершение платежа в банке и предоставление в выписавшее штраф ведомство доказательств об оплате (квитанции). Вызываемые нормами права не денежные потери разнообразны и в различной мере неприятны для граждан. Также стоит учитывать, что не все граждане готовы защищать свои права в суде.
Вред от коррупции
Эмпирические данные показывают, что коррупция вызывает:
неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;
неэффективность коррупционных денежных потоков с точки зрения экономики страны;
потери налогов , когда налоговые органы присваивают себе часть налогов;
потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;
разорение частных бизнесменов;
снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;
понижение качества общественного сервиса;
нецелевое использование международной помощи развивающимся странам, что резко снижает её эффективность;
неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск аренды;
рост социального неравенства;
усиление организованной преступности — банды превращаются в мафию;
ущерб политической легитимности власти;
снижение общественной морали.
В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией (см. ниже): свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и далее индивидуальных прав граждан.
Так, некоторые люди отмечают, что существуют случаи, когда поведение и внешний вид человека являются сигналом для правоохранительных органов к задержанию человека с целью вымогательства взятки.
Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу, в истории развития многих стран (Индонезии, Таиланда, Кореи) были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно. Согласно другому аргументу, взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин, страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность и впасть в нисходящую спираль.
Оптимальный уровень коррупции
По мере того, как государство искореняет коррупцию, на борьбу с коррупцией возрастают так, что для полной ликвидации коррупции придётся затратить бесконечные усилия. Сравнивая потери от коррупции и расхода на искоренение коррупции для каждого её уровня, можно найти оптимальный уровень коррупции, отражающий наименьшие суммарные потери.
Кроме того, чрезмерное увлечение борьбой с коррупцией в ущерб устранению её причин способно лишить административную систему гибкости, а население гражданских свобод. Правящая группа может использовать карательное законодательство для усиления своего контроля над обществом и преследования политических противников.
Коррупция наносит многомиллиардные убытки международной торговле. Именно это стало одной из причин роста интереса к проблеме международной коррупции в последние годы. Так, американские фирмы-экспортёры утверждали, что они часто проигрывают выгодные контракты из-за того, что по закону не имеют права платить взятки заграничным чиновникам. Напротив, в большинстве стран ОБСЕ взятки иностранным партнёрам не только не запрещались, но даже могли быть списаны с выгоды при уплате налогов. Например, у немецких корпораций такие расходы составляли около 5,6 млрд. долл. в год (англ.). Ситуация изменилась только в конце 1997 г., когда страны ОБСЕ подписали «конвенцию о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций». Во исполнение конвенции в течение последующих лет были приняты законы, явным образом запрещающие национальным компаниям давать взятки кому бы то ни было.
Причины коррупции
Фундаментальное противоречие
Производство любых благ требует затраты определённых ресурсов, который компенсируется средствами, полученными от потребителей этих благ. Зарплата служащих относится к числу издержек, покрываемых в конечном итоге за счёт приобретателя , однако их деятельность определяется волей начальства и работодателя. Это приводит к ситуации, когда приобретатель получает необходимую услугу или продукт от служащего, но не может напрямую повлиять на деятельность этого служащего. Частным случаем является общественное благо, которое оплачивается за счёт налогов и предоставляется государственными служащими. Несмотря на то, что работу чиновников фактически оплачивают граждане, их работодателем является государство, которое наделяет их правом принимать решения, затрагивающие конкурирующие интересы различных лиц, по закону.
В отсутствие у кого-либо дискреционной власти, коррупция была бы невозможна. Однако персона или группа, обладающая верховной властью, не в состоянии самостоятельно обеспечивать реализацию политики, которую она определяет. Для этой цели она назначает администраторов, которых она наделяет требуемыми полномочиями.
Она передаёт необходимые ресурсы, для которых устанавливает правила поведения и над которыми она осуществляет надзор. И здесь возникает следующая проблема:
Консервативность закона. На практике инструкции меняются значительно медленнее, чем внешние условия. Поэтому они оставляют место для действий по своему усмотрению, поскольку иначе система управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жёстких норм реалиям способно полностью остановить работу. Однако это означает, что в непредусмотренной законом, ситуации администратор может начать руководствоваться наиболее выгодной рентой.
Невозможность всеохватывающего контроля. Надзор требует расходов, но кроме того, чрезмерно жёсткий контроль наносит удар по качеству управленческого персонала и приводит к оттоку творчески мыслящих кадров.
Таким образом, принцип управления сам по себе содержит потенциальную возможность для коррупции. Эта возможность перерастает в объективные условия, когда потенциальная ренда преобладает над рисками.
Данная проблема многократно воспроизводится в бюрократическом аппарате, поскольку администраторы высшего уровня назначают своих подчинённых и т. д. Особенность систем с представительной властью народа состоит в том, что высшие должности занимают политические элиты, получившие властные полномочия от народа и рискующие потерей власти на следующих выборах.
Причины высокой коррупции
Большинство специалистов сходится на том, что основной причиной высокой коррупции является несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания (см. следующий раздел). Помимо этого, есть основания полагать, что некоторые объективные обстоятельства вносят существенный вклад:
Двусмысленные законы.
Незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты.
Нестабильная политическая ситуация в стране.
Отсутствие сформированных механизмов взаимодействия институтов власти.
Зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты.
Профессиональная некомпетентность бюрократии .
Кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией.
Отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е., регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями.
Низкий уровень участия граждан в контроле над государством.
Гипотезы о причинах высокой коррупции
Рассматриваются и другие предположения в отношении обстоятельств, которые возможно являются причинами высокой коррупции:
низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором;
государственное регулирование экономики;
зависимость граждан от чиновников, государства на определённые услуги;
оторванность бюрократической элиты от народа;
экономическая нестабильность, ;
этническая неоднородность населения;
низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения);
религиозная традиция;
культура страны в целом.
На сегодняшний день не существует единого мнения касательно подтверждения данных гипотез.
Так, повышение заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором не приводит к немедленному снижению коррупции. С другой стороны, это способствует постепенному повышению уровня квалификации бюрократии и в долгосрочной перспективе имеет эффект. В странах с наиболее низким уровнем коррупции зарплата чиновников в 3—7 раз превышает заработки в производственном секторе.
Одним из наиболее спорных вопросов является роль государственного регулирования рынков и государства как монополии . Сторонники свободного рынка указывают, что уменьшение роли государства и рост конкуренции способствуют снижению коррупции, поскольку тем самым снижается объём необходимых дискреционных властных полномочий и сокращаются возможности добиться преимущественного положения на рынке посредством протекционного регулирования, а, следовательно, возможности для поиска аренды . Действительно, для всех стран с низкой коррупцией характерна относительно свободная экономика. Наоборот, плановая экономика, характеризующаяся монопольной властью чиновников и поддерживающая цены на уровне ниже рыночных, порождает стимулы для взяточничества как средства получения дефицитных товаров и услуг.
Существует также ряд возражений данному аргументу. Во-первых, частный сектор не всегда в состоянии предложить удовлетворительное решение проблем, и в таких случаях большинство людей считает оправданным вмешательство государства. Это, в свою очередь, создаёт предпосылки для недобросовестного надзора и сбора государственной аренды. Таким образом, полное избавление от коррупции оказывается невозможным даже в открытой экономике. Во-вторых, процесс экономической либерализации осуществляется правительством, и поэтому по своей сути также является активным вмешательством в экономику (которое вдобавок может сопровождаться созданием источников коррупционного обогащения на приватизации). Поэтому на практике начальный период либерализации нередко характеризуется противоположным эффектом — всплеском коррупции. В-третьих, исследования показывают отсутствие зависимости уровня коррупции при либерально-демократической политической системе от того, придерживается ли руководство страны неолиберальной или социал-демократической идеологии. Более того, во многих странах с низкой коррупцией относительно большие и государственные расходы ( , Нидерланды, Скандинавия).
Основная причина коррупции - возможность получения экономической профита, связанной с использованием властных полномочий, главный сдерживающий фактор — риск разоблачения и наказания.
Коррупция является огромным препятствием на пути к экономическому росту и развитию.
Исторически коррупция происходит от обычая делать подарки, должностное лицо за результаты, достигнутые с помощью него. С древних времен, чтобы добиться расположения, дарили подарки. Подарок выделял человека среди других, и его прошение выполнялось. В первобытных обществах плата жрецу или вождю вообще была абсолютно нормальной.
Но государственный аппарат усложнялся, усилилась власть центрального правительства, появились профессиональные чиновники, которые стремились воспользоваться своим положением для тайного увеличения своих доходов.
Коррупционная зараза проникла практически во все отрасли медицины - это признано на высшем государственном уровне. Комитет Государственной Думы по безопасности, проанализировав материалы Генпрокуратуры, МВД, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения пришел к неутешительным выводам - коррупция растет и в количественном, и в денежном выражении.
Неуклонно растет число возбужденных уголовных дел. Если в 1999 году, по данным МВД, было выявлено 5538 преступлений, в 2000 году - 6348, в 2002-м - 7537, а в 2004-м - 6429 преступлений, то уже в 2008 году - уже более 12000 преступлений.
Растет и сумма причиненного материального ущерба. В 2003 году ущерб составлял более 180 млн. рублей, в 2004 году - 174 млн. рублей, а за 6 месяцев 2008 года - почти 820 млн. рублей.
Но это только цифры. А за ними стоят тысячи человеческих жизней.
Факты мошенничества и обогащения за счет государственных средств в области здравоохранения, несомненно, самым серьезным образом влияют на качество медицинских услуг, но есть и более страшные вещи. Препараты, содержащие наркотические вещества. В небольших дозах они незаменимы при лечении ряда заболеваний. Но из-за коррумпированности лиц, отвечающих за безопасность хранения и распространения таких препаратов, они большими политическими партиями попадают на наркотический . С каждым годом правоохранительными органами фиксируется все больше случаев хищения сильнодействующих психотропных и наркотических препаратов работниками медицинских учреждений, людьми, призванными спасать жизни и возвращать здоровье. Из этого можно сделать единственный неутешительный вывод - коррупция в медицине, а именно ситуация, связанная с наркотическими, психотропными и другими сильнодействующими препаратами угрожает здоровью нации.
В некоторых случаях коррупция стала единственной возможностью получить номинально бесплатные услуги, которые государство обязано предоставлять своим гражданам. Коррупция в медицине не только способствует формированию негативной морально-этической ситуации в обществе. Она углубляет дискриминацию граждан по их социальному статусу, деструктивно воздействует на систему государственного у правления и снижает возможности экономического роста страны. Говоря юридическим языком, коррупция в здравоохранении приводит к массовому нарушению конституционных прав и свобод граждан.
Борьба с коррупцией
На сегодняшний день неизвестны методы в педагогике и менеджменте, которые бы гарантировали, что человек будет идеальным чиновником. Однако существует множество стран с весьма низким уровнем коррупции. Более того, известны исторические примеры, когда действия, направленные на снижение коррупции, привели к значительным успехам: , Гонконг, . Это однозначно говорит в пользу того, что методы борьбы с коррупцией существуют.
С формальной точки зрения, если не будет государства — не будет и коррупции. Способность людей на данном этапе развития эффективно сотрудничать без государства подвергается очень сильным сомнениям. Тем не менее, в условиях, когда коррупция распространена практически везде, роспуск коррумпированных органов власти представляется одним из действенных радикальных способов от неё избавиться.
Помимо роспуска органов власти, существуют три возможных подхода к уменьшению коррупции. Во-первых, можно ужесточить законы и их исполнение, тем самым повысив риск наказания. Во-вторых, можно создать экономические варианты, позволяющие должностным лицам увеличить свои доходы , не нарушая правила и законы. В-третьих, можно усилить роль рынков и конкуренции , тем самым уменьшив размер потенциальной прибыли от коррупции. К последнему также относится в предоставлении государственных услуг, при условии дублирования одними государственными органами функций других органов. Большинство положительно зарекомендовавших себя методов относится к внутренним либо внешним механизмам надзора.
Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов, государственными бюрократами, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле слова участниками коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и, например, менеджеры фирм; взятки могут давать не деньгами, а в иной форме; инициаторами коррупционных отношений часто выступают не госчиновники, а предприниматели. Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции (Табл. 1).
| Таблица 1. ТИПОЛОГИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ | |
| Критерии типологии коррупции | Виды коррупции |
| Кто злоупотребляет служебным положением | Государственная (коррупция госчиновников) Коммерческая (коррупция менеджеров фирм) Политическая (коррупция политических деятелей) |
| Кто выступает инициатором коррупционных отношений | Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе руководящего лица. Подкуп по инициативе просителя |
| Кто является взяткодателем | Индивидуальная взятка (со стороны гражданина)Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) Криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей – например, наркомафии) |
| Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции | Денежные взятки Обмен услугами (патронаж, непотизм) |
| Цели коррупции с точки зрения взяткодателя | Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы) Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности) Взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю) |
| Степень централизации коррупционных отношений | Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе) Централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими) Централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным) |
| Уровень распространения коррупционных отношений | Низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти) Верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков) Международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений) |
| Степень регулярности коррупционных связей | Эпизодическая коррупция Систематическая (институциональная) коррупция Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений) |
Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль.
В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.
На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений.
Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий.
Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.
Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства . В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор Артхашастры выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».
Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась.
Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж 19 и 20 вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.
Во 2-ой половине 20 в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.
Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.
Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.
Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в 20 в. – это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.
Причины коррупции.
Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.
В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.
Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.
Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».
В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (см. Рис. 1).
В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.
Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, предписав им определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники агенты выполняют предписанную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируема, то агент сам решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.
Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).
Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии). Достойная зарплата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов.
Таким образом, от зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал-агент». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:
коррупция = монополия + произвол – ответственность .
Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.
Измерение коррупции.
Масштабы коррупции довольно трудно оценить. Это связано, прежде всего, с тем, что она (как и другие виды теневой экономической деятельности) в принципе укрыта от официального статистического учета. Поскольку у государственных чиновников больше возможностей скрыть свои правонарушения, чем у рядовых граждан, то коррупция отражена в криминальной статистике слабее многих других видов преступлений. Кроме того, многие виды коррупции даже не связаны прямо с выплатой денежных вознаграждений, а потому не могут получить стоимостную оценку.
Чтобы получить сравнительные данные о степени развития коррупции в разных странах, чаще всего используют социологические опросы и экспертные оценки.
В настоящее время наибольшим авторитетом пользуется индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index – CPI), который рассчитывается международной организацией Transparency International (в буквальном переводе – «Международная прозрачность»). Эта некоммерческая неправительственная организация по изучению коррупции и борьбе с нею интегрирует данные научных исследований, проводимых по разным странам отдельными экономистами и организациями за 3 года, предшествующие расчету сводного индекса. Эти исследования сравнивают даваемые бизнесменами и аналитиками субъективные оценки степени коррумпированности разных стран. В процессе обобщения данных отдельных исследований каждая страна получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции (наиболее высокую «прозрачность» экономики), а 0 баллов – самую высокую степень коррупции (минимальную «прозрачность»).
Индексы восприятия коррупции стали рассчитываться с 1995. База используемых Transparency International данных постоянно растет: если в 1995 CPI был рассчитан для 41 страны мира, то в 2003 – уже для 133. Индекс восприятия коррупции 2003 обобщал результаты 17 исследований общественного мнения, проведенных 13 независимыми организациями, причем в итоговый список включили только те страны, которые были охвачены как минимум тремя исследованиями.
Исследования Transparency International показывают сильную дифференциацию стран мира по степени развития коррупции (Табл. 2).
|
СТРАНЫ |
Индекс восприятия коррупции | ||
| 1995 | 1999 | 2003 | |
|
Высокоразвитые страны |
|||
| Финляндия | 9,1 | 9,8 | 9,7 |
| Дания | 9,3 | 10,0 | 9,5 |
| Швеция | 8,9 | 9,4 | 9,3 |
| Канада | 8,9 | 9,2 | 8,7 |
| Великобритания | 8,6 | 8,6 | 8,7 |
| Германия | 8,1 | 8,0 | 7,7 |
| Ирландия | 8,6 | 7,7 | 7,5 |
| США | 7,8 | 7,5 | 7,5 |
| Япония | 6,7 | 6,0 | 7,0 |
| Франция | 7,0 | 6,6 | 6,9 |
| Испания | 4,4 | 6,6 | 6,9 |
| Италия | 3,0 | 4,7 | 5,3 |
|
Развивающиеся страны |
|||
| Сингапур | 9,3 | 9,1 | 9,4 |
| Гонконг | 7,1 | 7,7 | 8,0 |
| Чили | 7,9 | 6,9 | 7,4 |
| Ботсвана | 6,1 | 5,7 | |
| Тайвань | 5,1 | 5,6 | 5,7 |
| Ю.Корея | 5,6 | 3,8 | 4,3 |
| Бразилия | 2,7 | 4,1 | 3,9 |
| Мексика | 3,2 | 3,4 | 3,6 |
| Египет | 3,3 | 3,3 | |
| Индия | 2,8 | 2,9 | 2,8 |
| Аргентина | 5,2 | 3,0 | 2,5 |
| Индонезия | 1,9 | 1,7 | 1,9 |
| Кения | 2,0 | 1,9 | |
| Нигерия | 1,6 | 1,4 | |
|
Страны с переходной экономикой |
|||
| Словения | 6,0 | 5,9 | |
| Эстония | 5,7 | 5,5 | |
| Венгрия | 4,1 | 5,2 | 4,8 |
| Куба | 4,6 | ||
| Белорусь | 3,4 | 4,2 | |
| Чехия | 4,6 | 3,9 | |
| Польша | 4,2 | 3,6 | |
| Китай | 2,2 | 3,4 | 3,4 |
| Армения | 2,5 | 3,0 | |
| Россия | 2,4 | 2,7 | |
| Узбекистан | 1,8 | 2,4 | |
| Украина | 2,6 | 2,3 | |
| Азербайджан | 1,7 | 1,8 | |
| Грузия | 2,3 | 1,8 | |
Вполне закономерно, что бедность и коррупция идут «рука об руку»: наиболее высококоррумпированные страны – это, прежде всего, развивающиеся страны с низким уровнем жизни. Постсоциалистические страны имеют несколько лучшие оценки, но и здесь коррупция довольно высока. Однако богатство само по себе не гарантирует свободы от коррупции. Германия и США имеют примерно тот же балл, что и намного более бедная Ирландия; Франция оказалась хуже Чили, Италия – хуже Ботсваны.
Дифференциация внутри групп стран с примерно одинаковым уровнем жизни сильно зависит от национальной хозяйственной культуры и от политики правительства. Так, для стран с конфуцианской культурой (Китай, Япония, Сингапур, Тайвань), где с глубокой древности честный и мудрый чиновник считался культовой фигурой, индексы коррупции заметно ниже, чем, например, в странах Южной Азии (Индия, Пакистан, Бангладеш), в которых нет традиции уважения управленческого труда.
В целом можно, таким образом, отметить две универсальные закономерности:
коррупция обычно выше в бедных странах, но ниже в богатых;
коррупция в целом ниже в странах западноевропейской цивилизации и выше в периферийных странах.
Сравнение индексов восприятия коррупции за разные годы показывает, что многие страны за относительно короткий промежуток времени серьезно меняют степень коррумпированности. Например, в таких странах как Италия и Испания ситуация заметно ухудшилась, а в Аргентине и Ирландии улучшилась. Впрочем, делать межвременные сравнения индексов CPI надо очень осторожно, поскольку изменения балльных оценок страны могут быть результатом не только изменившегося восприятия коррупции, но и изменившихся выборок и методологии проведения опросов.
| Таблица 3. ИНДЕКСЫ ВЗЯТКОДАТЕЛЕЙ ДЛЯ НЕКОТОРЫХ СТРАН МИРА | |||
| Страны | Индекс взяткодателей | ||
| 2002 | 1999 | ||
| 1 | Австралия | 8,5 | 8,1 |
| 2 | Швеция | 8,4 | 8,3 |
| 3 | Швейцария | 8,4 | 7,7 |
| 4 | Австрия | 8,2 | 7,8 |
| 5 | Канада | 8,1 | 8,1 |
| 6 | Нидерланды | 7,8 | 7,4 |
| 7 | Бельгия | 7,8 | 6,8 |
| 8 | Великобритания | 6,9 | 7,2 |
| 9 | Сингапур | 6,3 | 5,7 |
| 10 | Германия | 6,3 | 6,2 |
| 11 | Испания | 5,8 | 5,3 |
| 12 | Франция | 5,5 | 5,2 |
| 13 | США | 5,3 | 6,2 |
| 14 | Япония | 5,3 | 5,1 |
| 15 | Малайзия | 4,3 | 3,9 |
| 16 | Гонконг | 4,3 | |
| 17 | Италия | 4,1 | 3,7 |
| 18 | Южная Корея | 3,9 | 3,4 |
| 19 | Тайвань | 3,8 | 3,5 |
| 20 | Китай | 3,5 | 3,1 |
| 21 | Россия | 3,2 | Для этой страны индекс не рассчитывался |
Если индекс CPI показывает склонность чиновников разных стран брать взятки, то для оценки склонности предпринимателей разных стран давать взятки Transparency International использует другой индекс – индекс взяткодателей (Bribe Payers Index – BPI). Аналогично индексу CPI, предрасположенность компаний стран-экспортеров давать взятки оценивали по 10-балльной шкале, где чем ниже балл, тем выше готовность подкупать. Собранные данные показывают (Табл. 3), что многие славящиеся своей коррупцией периферийные страны (например, Россия, Китай) охотно готовы не только брать, но и давать взятки за рубежом. Что же касается фирм из развитых стран, то их склонность прибегать к подкупу оказалась довольно умеренной. Характерно, что Швеция оказалась среди самых «чистых» и по индексу CPI, и по индексу BPI.
Помимо индексов CPI и BPI для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах используют и иные показатели – например, барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer), индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom), индекс непрозрачности (Opacity Index) и др.
Влияние коррупции на общественное развитие.
Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны.
Экономический вред откоррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.
Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.
Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение (Табл. 4). Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками.
Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.
Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости – к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан.
| Таблица 4. ЧАСТОТА И РАЗМЕРЫ ВЫМОГАТЕЛЬСТВА ВЗЯТОК В ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ в конце 1990-х (согласно исследованиям европейского банка реконструкции и развития и всемирного банка) . | ||
| Страны | Процент фирм, часто дающих взятки | Средний процент взяток от ежегодного дохода фирм |
| Азербайджан | 59,3 | 6,6 |
| Армения | 40,3 | 6,8 |
| Белорусь | 14,2 | 3,1 |
| Болгария | 23,9 | 3,5 |
| Венгрия | 31,3 | 3,5 |
| Грузия | 36,8 | 8,1 |
| Казахстан | 23,7 | 4,7 |
| Киргизия | 26,9 | 5,5 |
| Литва | 23,2 | 4,2 |
| Молдова | 33,3 | 6,1 |
| Польша | 32,7 | 2,5 |
| Россия | 29,2 | 4,1 |
| Румыния | 50,9 | 4,0 |
| Словакия | 34,6 | 3,7 |
| Словения | 7,7 | 3,4 |
| Узбекистан | 46,6 | 5,7 |
| Украина | 35,3 | 6,5 |
| Чехия | 26,3 | 4,5 |
| Хорватия | 17,7 | 2,1 |
| Эстония | 12,9 | 2,8 |
Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью» граждан, а потому они политически неустойчивы. Легкость свержения в 1991 советского строя была обусловлена, во многом тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н.Ельцина в глазах большинства россиян.
Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия. Так, в первые годы после распада СССР бытовало мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки.
Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако, очень высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновники-бюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае, вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится, наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их преодолевать.
«Апологеты» коррупции также доказывают, будто взяточничество может сокращать время, необходимое на сбор и обработку бюрократических документов. Но взятки не обязательно ускоряют скорость канцелярской работы. Известно, например, что в Индии госслужащие высокого ранга берут взятки следующим образом: они не обещают взяткодателю более ускоренную обработку его документов, но предлагают замедлить процесс оформления документов для конкурирующих компаний.
Аргумент, будто коррупция является стимулом для развития экономики, особенно опасен тем, что разрушает законность и правопорядок. Некоторые отечественные криминологи утверждают, что в начале 1990-х в постсоветской России «из лучших побуждений» наказания за служебные злоупотребления оказались фактически временно отмененными, и это привело к росту бюрократического вымогательства, усугубившем экономический кризис.
Борьба с коррупцией.
Поскольку государственная коррупция стала одним из тормозов развития не только отдельных стран, но и мирового хозяйства в целом, она начала рассматриваться начиная примерно с 1980-х как одна из главных забот международной политики.
Цели борьбы с коррупцией могут выбираться по-разному: немедленное повышение эффективности в частном секторе, долгосрочная динамическая эффективность экономики, ее рост, социальная справедливость, политическая стабильность. Соответственно избранной цели используют наиболее подходящие меры по борьбе с коррупцией.
В качестве наиболее простого инструмента часто выбирают реформы законодательства – не только и не столько ужесточение наказаний за коррупцию, сколько упрощение и уменьшение государственного контроля (уменьшение частоты проверок, понижение налогов) для снижения самих возможностей злоупотреблять служебным положением. В арсенале государственных мер по борьбе с коррупцией есть и довольно простые меры по элементарному ужесточению контроля. В постсоветской Грузии, например, введена система, в соответствие с которой правительственные чиновники обязаны декларировать свои доходы, когда они вступают в должность, так же как и тогда, когда они покидают свои посты.
Международной борьбе против коррупции серьезно мешают различия между правовыми системами разных стран в трактовке коррупции как экономического правонарушения. Так, в одних странах (например, в Тайване) наказывают только взяткополучателей, а предложение взятки не является уголовно наказуемым деянием. В других странах (например, в Чили) ситуация диаметрально противоположная: дача взятки – уголовное преступление, а получение взятки таковым не считается, если только чиновник не совершил иные злоупотребления. Помимо расхождений в признаках уголовно наказуемого коррупционного правонарушения есть сильные отличия в мерах наказания за него.
Хотя эти меры должны осуществляться центральным правительством, они требуют также поддержки со стороны гражданского общества. Когда воля политических лидеров опирается на активную общественную поддержку, то удается в достаточно короткий срок добиться сильных изменений (как это было в 1990-е в Италии при проведении компании «Чистые руки»). Напротив, если граждане возлагают все надежды на «мудрых правителей», а сами пассивно ждут результата, то шумная компания борьбы с коррупцией может закончиться еще большим ее ростом (именно так произошло в нашей стране в начале 1990-х) или вылиться в репрессии против политических противников правящего режима.
Однако законодательные действия государства принципиально не могут внести решающего перелома в борьбу с коррупцией (хотя бы потому, что борьбу с коррупцией могут «возглавить» сами коррумпированные чиновники). Решающий успех возможен только путем повышения зависимости государства от граждан. Для этого необходимы такие долгосрочные институциональные реформы как сокращение числа и размеров государственных органов управления и их штатов, создание специальных или даже независимых от государства институтов, уполномоченных расследовать обвинения в коррупции (как, например, институт омбудсмана в Швеции и в некоторых других странах), введение системы этических стандартов для государственных служащих и т.д. Наконец, борьба с коррупцией невозможна без помощи добровольных осведомителей. В США осведомитель получает от 15 до 30% стоимости выявленного по его доносу материального ущерба и защищен от преследований со стороны разоблаченных им нарушителей.
Возможность реализации этих мер зависит не столько от политической воли правителей, сколько от культуры управляемого общества. Например, в странах Востока со слабыми традициями самоуправления лучше делать ставку на престижность и высокую оплату государственной службы. Именно этим путем пошла Япония и «азиатские тигры» (особенно, Сингапур и Гонконг), где высокий авторитет госчиновников позволил создать высокоэффективную экономическую систему при относительно малочисленном управленческом аппарате и слабой коррупции. В западных же странах с характерным для них недоверием к «государственной мудрости», напротив, чаще акцентируют внимание на развитии действий неправительственных организаций, гражданского самоуправления и контроля.
Успешная борьба с коррупцией, как доказывают экономисты, дает немедленные выгоды, которые во много раз превышают связанные с нею расходы. Согласно некоторым оценкам, затрата одной денежной единицы (доллара, фунта стерлингов, рубля…) на противодействие коррупции приносит в среднем 23 единицы при борьбе с коррупцией на уровне отдельной страны и около 250 при борьбе с нею на международном уровне.
В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации – такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный Банк и др. – активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.
На волне скандальных разоблачений по делу «Локхид» в 1977 в США был принят Закон о коррупции за рубежом, согласно которому американские служащие и чиновники наказывались штрафами или лишением свободы за дачу взяток служащим других государств. Хотя этот закон принимался в надежде, что другие страны-инвесторы последуют примеру США, но тогда этого так и не произошло. Лишь в феврале 1999 вступила в силу запрещающая использовать подкуп при заключении зарубежных сделок Конвенция ОЭСРпротив взяточничества, которую подписали 35 государства. Однако распространение информации о ней происходило довольно медленно: когда в 2002 проводили опрос среди менеджеров стран «третьего мира», активно работающих с зарубежными предпринимателями, только 7% респондентов продемонстрировали хорошее знакомство с Конвенцией, в то время как 42% даже не слышали о ее существовании.
Коррупция в России.
Для отечественной истории, как и для истории других отстающих в развитии стран, характерна высокая зараженность государственного аппарата коррупционными отношениями.
Повальные взяточничество и вороватость чиновников впервые были осознаны как препятствие развитию страны еще во времена Петра I . Известен исторический анекдот: император решил сгоряча издать указ, согласно которому следует вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки; однако его сподвижники в один голос заявили, что в таком случае государь останется без подданных. Характерно, что возглавивший по личному указанию императора борьбу с казнокрадством и взяточничеством обер-фискал Нестеров сам в конце концов был казнен за взятки. Смешение государственной казны с личным карманом оставалось типичным не только в 18-м, но и в 19-м веке. Сюжет Ревизора Н.В.Гоголя основан именно на том, что в николаевской России чиновники почти всех рангов систематически злоупотребляли своим положением и постоянно находились в страхе перед разоблачением. Лишь после Великих реформ 1860-х уровень коррумпированности российского чиновничества начал понижаться, хотя и оставался все же выше «среднеевропейского» уровня.
В Советском Союзе отношение к коррупции было довольно двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. С другой, государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный государство-класс, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контролю. Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жестокие, чем в других странах, наказания взяточникам – вплоть до смертной казни. С другой же стороны, представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний. В 1970-е коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали кое-где буквально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х злоупотреблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова»).
Хотя радикальные либералы во главе с Б.Н.Ельциным шли к власти под лозунгами борьбы со злоупотреблениями, однако сами они, оказавшись во власти, заметно «перекрыли» достижения своих предшественников. Удивленные иностранцы даже заявляли, будто в России 1990-х «большинство государственных служащих попросту не догадываются, что личное обогащение на службе является криминалом». Для подобных оценок имелось много оснований. Дело в том, что доходы госчиновников оставались довольно скромными, но при этом без их благоволения заниматься бизнесом было практически невозможным. Особенно богатые возможности для злоупотреблений возникли во время проведения приватизации, когда ее организаторы могли буквально «назначать в миллионеры» понравившихся им людей.
Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции исследователи считают не столько высокую интенсивность вымогательства, сколько его децентрализованный характер. Если, например, в Китае или в Индонезии предпринимателю достаточно «подмазать» нескольких высокопоставленных администраторов, то в России приходится платить поборы в карман не только им, но и массе «мелких начальников» (типа санитарных и налоговых инспекторов). В результате развитие постсоветского бизнеса приобрело очень уродливый характер.
Проведенное в 2000–2001 фондом «Информатика для демократии» исследование показало, что на взятки в России ежегодно тратят около 37 млрд. долл. (примерно 34 млрд. – взятки в сфере бизнеса, 3 млрд. – бытовая коррупция), что почти равно доходам госбюджета страны. Хотя эта оценка одними специалистами была сочтена завышенной, а другими заниженной, она показывает масштаб постсоветской коррупции.
В начале 2000-х правительство РФ начало демонстрировать желание ограничить коррупцию, однако, ввиду широкого размаха этого явления, понизить уровень коррупции до среднемировых стандартов удастся, видимо, еще не скоро.
Юрий Латов
Литература:
Райсман В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовые походы» и реформы
. М., «Прогресс», 1988
Левин М.Й., Цирик М.Л. Коррупция как объект математического моделирования
. – Экономика и математические методы, 1998. Вып. 3.
Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция
. М., РГГУ, 2000
Сатаров Г.С., Пархоменко С.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований)
. М., 2001
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы
. М., «Логос», 2003
Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» (http://www.transparency.org.ru)
Итак, как мы говорили выше, коррупция известна с глубокой древности. Упоминание об этом явлении встречается в сочинениях по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая – во всех центрах древневосточных цивилизаций.
По мнению ряда исследователей, первые упоминания о коррупции содержаться в знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи:
«§5. Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде.
В «Поучении Гераклеопольского царя своему сыну Мерикара» (Египет, XXII в. до н.э.) указывается: «Возвышай своих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается» .
В Ветхом Завете неоднократно упоминаются случаи коррупции, которые имели место в разные периоды существования Израильского государства: и на заре его истории, в XI в. до н.э., когда сыновья судьи пророка Самуила «уклонились в корысть и брали подарки, и судили превратно» (1Цар. 8:3), и гораздо позднее, в эпоху разделенного царства. Пророк Амос в 8 в. до н.э. обличал израильских судей: «вы притесняете правового, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот» (Амос 5:12).
В древнеиндийском трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (IV в. до н.э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников. «Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам» . Основным средством борьбы с казнокрадством становится слежка. Доносчик получал долю имущества, конфискованного у лица, осужденного за должностное преступление.
В древнеримском праве существовал термин «corrumpere», который имел до пятнадцати значений, среди которых – «расстраивать дела», «расточать состояние», «искажать смысл», «фальсифицировать результаты», «искажать действительность», «подкупать кого-либо» .
В римских Законах Двенадцати таблиц (451–450 гг. до н. э.) зафиксировано: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнь того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?» (Таблица IX. 3).
В целом термин «коррупция» в Древнем Риме обозначал противоправное действие, совершённое судьёй или иным должностным лицом в процессе судопроизводства. Впоследствии это понятие стало применяться к различным злоупотреблениям должностных лиц.
Сходное, и вместе с тем более широкое значение термин имел и в античной Греции, где под коррупцией понималось «повреждать желудок плохой пищей», «расстраивать дела», «расточать состояние», «приводить в упадок нравы», «поджигать имущество», «губить свободу», «обольщать женщин», «развращать молодёжь», «искажать смысл», «фальсифицировать результаты», «искажать действительность». Такой подход к определению коррупции в античной Греции свидетельствует о глобальном значении, которое придавалось этому явлению. Возможно, коррупцию приравнивали к этическим категориям, наравне с добром, злом, справедливостью и др.
В период средневековья коррупцию определяли в каноническом контексте – как обольщение, соблазн дьявола. Поэтому использовался термин «corruptibilitas», означающий бренность человека, подверженность человеческой личности греховным соблазнам.
Изучению коррупции серьезное внимание уделяли великие мыслители XV–XVIII вв. Так, итальянский философ Никколо Макиавелли (1469–1527) сравнивал коррупцию с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже – уже легко распознать, но почти невозможно лечить.
Английский философ-материалист Томас Гоббс (1588–1679) определял коррупцию как «корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам». Английский философ Фрэнсис Бэкон (1561–1626) писал о коррупции: «думая, что всё могут купить за свои богатства, многие, прежде всего, продали себя». Французский мыслитель и историк Франсуа Вольтер писал, о том, что «великие горести оказываются всегда плодом необузданного корыстолюбия» . Таким образом, именно в XV–XVIII вв. понятие коррупции начало приобретать современный смысл.
Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III. Его внук Иван IV Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
При Петре I в России приобрели широкий размах и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор М.П. Гагарин. Буквально через три года четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова – того, кто изобличил Гагарина.
На протяжении всего царствования династии Романовых коррупция являлась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Например, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу Российской империи 7 тысяч рублей в год, а за услуги британской короне (в качестве «агента влияния») – 12 тысяч рублей.
В Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.
Термин «коррупция» периодически употреблялся в работах российских публицистов XIX в., однако в российское право понятие «коррупция» было введено А.Я. Эстриным в работе «Взяточничество», которая вышла в рамках работы кружка уголовного права при Санкт-Петербургском университете только в 1913 г. .
Из последних предреволюционных эпизодов помимо Г. Распутина имеет смысл упомянуть балерину М. Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны.
Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.
История борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др.
Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. Так, например, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество – это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат – это аппарат нового типа». В качестве причин коррупционных проявлений перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся .
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975–1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6 тысяч случаев взяточничества, что на 50% больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример – более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.
Перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются серьезные упущения в кадровой работе, бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан, плохая работа с жалобами и письмами граждан, грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины, либерализм по отношению к взяточникам (в том числе – и в приговорах судов), плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень – горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК .
В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее ускорению коррупции, проявилось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские партийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было замято.
В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.
Таким образом, коррупция в СССР, несомненно, существовала, но отличалась рядом особенностей. Историк Ф.И. Раззаков в своей книге «Коррупция в Политбюро: дело «красного узбека» пишет, что «…в СССР был первый (административный вид коррупции) – то есть предоставление незаконных или законных, но только для избранных, льгот и благ с целью получения выгоды и без изменения существующих законов и правил».
Весь послевоенный период, во времена Перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее – распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР и появлением новой страны – России, которая на первых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенно централизованно организованная коррупция государства сменилась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем.
Таким образом, нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует отметить:
· стремительный переход к экономической системе, не подкрепленной необходимой правовой базой и правовой культурой;
· отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;
· распад партийной системы контроля.
Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.
В 1994 г. Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих – ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти в 2 млн. долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против 5 ревизоров-взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.
Многочисленные случаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие политические круги, привели к тому, что более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.
В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по борьбе с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне – более 1000, в Мюнхене – около 600, в Гамбурге – около 400, в Берлине – около 200. В 1995 г. было официально зарегистрировано почти три тысячи случаев взяточничества. В 1994 г. перед судом оказались почти 1 500 человек, а в 1995 – более 2 000 человек, причем эксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлечены ведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Так, за наличные деньги можно незаконно «купить» право на открытие ресторана или казино, водительские удостоверения, лицензии на отбуксировку неверно припаркованных автомобилей. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия.
В одном из своих бюллетеней международная общественная организация Transparency International (далее – TI), цель которой – оказание сопротивления коррупции на международном и национальном уровнях и в бизнесе, утверждала: «Она (коррупция) стала ведущим явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальным и гуманитарным сферам». Исследование, проведенное национальными филиалами TI в 1995 г., показало, что «коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране» .
Проблема необходимости борьбы с коррупцией в России стала очевидной уже в начале 1990-х гг. К этому времени были подготовлены и представлены в Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с коррупцией. Президентом РФ был издан Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» №361 от 4 апреля 1992 г. В этом Указе отмечались последствия, порождаемые этим негативным явлением, и определялся ряд мер, направленных на борьбу с коррупцией. Указ был шагом в правильном направлении, однако мало что решал и слабо исполнялся. Понятие коррупции в этом Указе не давалось.
20 июня 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ «О борьбе с коррупцией». Однако этот Закон не был подписан Президентом РФ и не вступил в действие. После роспуска Верховного Совета РФ Нижняя палата нового парламента – Государственная Дума – продолжила работу над совершенствованием проекта Закона. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» в новой редакции дважды принимался Государственной Думой РФ и в декабре 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако в конце декабря этого же года он был отклонен Президентом РФ.
В ноябре 1997 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон «О борьбе с коррупцией». Однако из-за ряда юридических и технических недоработок этот нормативный акт не прошел остальные стадии законотворчества. И только 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции».
1. Исторические предпосылки возникновения коррупции. История развития борьбы с коррупцией.
2. Причины коррупции. Понятие и классификация причин коррупции (экономические, институциональные, субъективные).
3. Понятие предупреждения коррупции. Способы предупреждения коррупции.
1. Исторические предпосылки возникновения коррупции. История развития борьбы с коррупцией.
Исторические корни коррупции, вероятно, восходят к обычаю делать подарки, чтобы добиться расположения. В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата и усиления власти центрального правительства. Появляются профессиональные чиновники, которые, по замыслу правителей, должны были довольствоваться только фиксированным жалованием. На практике чиновники стремились воспользоваться своим положением для тайного увеличения своих доходов.
Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается еще в клинописях древнего Вавилона. Как следует из расшифрованных текстов, относящихся к середине III тыс. до н. э., уже тогда перед шумерским царем Урукагином весьма остро стояла проблема пресечения злоупотреблений судей и чиновников, вымогавших незаконные вознаграждения. Он вошел в историю как первый борец с коррупцией, который реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений со стороны царской администрации, судей, храмового персонала, уменьшил и упорядочил платежи за обряды, ввел суровые наказания за мздоимство чиновников.
С аналогичными проблемами сталкивались и правители Древнего Египта.
Первый трактат с осуждением коррупции - «Артхашастра» - опубликовал под псевдонимом Каутилья один из министров Бхараты (Индия) в IV в. до н.э. Древнеиндийский автор выделял 40 средств хищений государственного имущества.
Несмотря на показательные и часто жестокие наказания за коррупцию, борьба с ней не приводила к желаемым результатам. В лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления.
В Римской империи с ее разветвленным бюрократическим аппаратом коррупция процветала. Именно в это время в римском праве и появился термин «corrumpire», о котором шла речь выше. О взятках упоминается в древнеримских «12 таблицах» (V в. до н. э.).
В позднереспубликанском Риме Гай Юлий Цезарь добился сурового наказания за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов. Однако подкуп избирателей в Древнем Риме был настолько общераспространенным, что римские граждане стали рассматривать получаемые ими суммы как законное жалование.
Громадный рост бюрократического аппарата в Поздней империи привел к тому, что должности рассматривались как часть собственности, которую можно эксплуатировать.
Император Август пытался противодействовать этому и раздавал избирателям свои личные средства, чтобы они уже ничего не требовали от кандидатов на государственные должности, но безрезультатно. Разрушительное влияние коррупции было одной из причин распада Римской империи.
В течение следующих почти тысячи лет - в период средневековья, понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение - как обольщение, соблазн дьявола. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, ибо по Апостолу Иоанну «грех есть беззаконие».
Ведущие мировые религии, из всех видов коррупции осуждают в первую очередь подкуп судей.
Несмотря на осуждение церкви, в Европе в эпоху раннего средневековья использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Ведь чем более централизованным являлось государство, тем больше функций сосредотачивали в своих руках светские и церковные чиновники, использующие всевластие и бесконтрольность для личного обогащения. Право даровать индульгенции, освобождение от наказаний вследствие отпущения грехов, давало немалый дополнительный доход.
На юге Франции подобная коррупция особенно процветала. Имелись церкви, например, в которых мессы не служились более тридцати лет. Многие священники пренебрегали спасением душ своих прихожан и занимались коммерческой деятельностью или заправляли большими поместьями.
В Великобритании средних веков широко процветала коррупция практически во всех ветвях власти.
Процесс становления централизованного государства на Руси сопровождался формированием разветвленной системы управления. С этого времени коррупция в России приобретает системный характер.
Формирование государственного аппарата осуществлялось по принципу местничества, основанного на критериях знатности происхождения. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в странах доколониального Востока. Так, в средние века коррупция в Китае была узаконена и строго регулировалась сверху. Чиновники кормились от населения, под надзором императорских эмиссаров.
Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем.
Важный импульс к осмыслению политического аспекта коррупции дают труды Никколо Макиавелли. Коррупцию он сравнивал с болезнью, например, чахоткой. Он отмечал, что если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет.
В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее правовую сторону. Томас Гоббс спустя век напишет, что коррупция «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам».
Вывод, сделанный в середине XVII века, оказался актуален и в начале XXI века.
Постепенно начинает меняться и отношение общества к личным доходам государственных чиновников. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как нарушение общественной морали и норм закона.
Однако, несмотря на распространение передовых идей просвещения, правового государства, гражданского общества в реальной жизни в новое время коррупция не исчезает. Сохраняет свое значение такая ее форма как фаворитизм.
Например, прусский король Фридрих II подозревал, что австрийская императрица Мария Терезия подкупает его министров. В этих условиях и он считал возможным оказывать министрам Марии Терезии сопоставимую «материальную поддержку».
С первым канцлером объединенной Германии Отто фон Бисмарком связаны «фонды пресмыкающихся» - «рептиллиенфонден», которые буквально «золотыми буквами» вписаны в историю немецкой коррупции.
Бисмарк счел себя свободным от обязательства выплачивать деньги королю и образовал из них секретные фонды, направлявшиеся на подкуп.
В конце XIX-начале XX вв. во многих странах принимаются законы, направленные против взяточничества (например, Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. - Великобритания), антикоррупционное законодательство становится весьма разветвленным.
Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX-XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства».
По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов.
Во 2-й половине ХХ в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системный коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни.
В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.
Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки».
Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимой с ситуацией в развивающихся странах.
На современном этапе коррупция всё больше начала становиться международной проблемой. Подкуп корпорациями высших должностных лиц за границей приобрел массовый характер. Глобализация привела к тому, что коррупция в одной стране стала негативно сказываться на развитии многих стран.